Bilindiği gibi bu yılsonunda Paris’te toplanacak olan COP 21’in 2020 yılı sonrasına yönelik yeni iklim değişikliği anlaşmasına ev sahipliği yapması bekleniyor. Bu nedenle, Lima’dan çıkan sonuçlar Paris’te kabul edilmesi öngörülen anlaşmaya ilişkin yansımaları bakımından büyük önem taşıyor. Ancak bu sonuçları değerlendirmeye başlamadan önce COP 19’da alınan kararlara göz atmakta fayda var. Hatırlanacağı üzere 2013 yılı Kasım ayında Varşova’da gerçekleşen COP 19’da özetle;
• Atmosferdeki sera gazı emisyonlarının azaltılmasına yönelik olarak tüm taraf ülkelere ulusal katkılarını (Intended Nationally Determined Contributions) ortaya koymaya yönelik bir çağrıda bulunulmuş,
• 2020 sonrasına ilişkin anlaşmanın içeriğine yönelik unsurları ortaya koyan taslak müzakere metninin 2015 yılı Mayıs ayında tamamlanması amacıyla çalışmalara başlanmasına karar verilmiş,
• İklim değişikliğinin olumsuz etkileri sonucu ortaya çıkan kayıp ve zararlara yönelik Varşova Mekanizması kurulmuş ve
• Yeşil İklim Fonu’nun politikaları, program öncelikleri ve uygunluk kriterlerine ilişkin ön kılavuz ilkeleri belirlenmişti.
Bu gelişmelerden hareketle geçtiğimiz yıl içerisinde Lima’ya yönelik beklentilerin;
• Ulusal katkıların içeriğinin tanımlanması,
• Varşova Mekanizması ve Yeşil İklim Fonu’nun hayata geçirilmesine yönelik adımlar atılması ve
• 2020 sonrasına yönelik anlaşmaya ilişkin müzakere metninin temel unsurlarının belirlenmesi olmak üzere üç unsur etrafında şekillendiğini söylemek mümkün olacaktır.
Bu beklentilerden hareketle Lima’dan alınan kararlar ve yaşanan diğer gelişmeler incelediğinde COP 20’nin ümit verici olduğunu söylemek mümkün olmakla birlikte yeni anlaşmaya giden yolun uzun ve zorlu olacağı da anlaşılıyor.
· Alınan Kararlar
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki tutum farklılıklarının keskin bir biçimde ortaya çıkığı konferans sonucunda alınan kararlar taraf ülkelerin birçok konuda henüz bir uzlaşıya varamadığını ortaya koyuyor. Ülkeler arasındaki tutum farklılıklarını aşağıda ayrıntılarıyla inceleyeceğiz. Ancak bunlar arasında en önemlisinin ülkelerin (gelişmiş ve gelişmekte olan) üstlenecekleri sorumluluklara ilişkin farklılaşma olduğu görülmektedir.
Ulusal Katkılar
Varşova’da yapılan tartışmalar ve alınan karar sonucunda taraf ülkelerin Kyoto Protokolü’nde olduğu gibi emisyon azaltımı, referans yılı vb. konularda tepeden inme bir yaklaşımı kabul etmeyeceği anlaşılmıştı. Bu çerçevede ülkelerin emisyon azaltımına yönelik olarak kendilerinin belirleyecekleri ulusal katkıları ortaya koymaları konusunda uzlaşmaya varılmıştı. Söz konusu ulusal katkılarının içeriğine yönelik tartışmalar neticesinde COP 20’de alınan “İklim Değişikliğiyle Mücadele Kapsamında Eyleme Yönelik Lima Çağrısı” başlıklı karar emisyon azaltımına ilişkin üstlenilecek sorumluluklar bakımından gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasında kesin bir farklılaşmayı içermiyor. Söz konusu kararda öne çıkan hususlar temel olarak şu şekilde sıralanabilir:
• Ulusal katkıların COP 21’den önce (mümkünse 2015 yılının ilk çeyreğine kadar) açıklanması çağrısında bulunulmuş,
• Ulusal katkıların, söz konusu ülkenin hali hazırda üstlendiği sorumluluğun ötesinde olması gerektiği belirtilmiş,
• Açıklığı, şeffaflığı ve anlaşılabilirliği artırabilmek adına ulusal katkıların, ülkeler tarafından belirlenecek diğer unsurların yanı sıra, aşağıdakileri içerebileceği ifade edilmiş:
- Referans değere ilişkin sayısal bilgi (baz yılı - ülkenin uygun göreceği şekilde),
- Zaman aralıkları ve/veya uygulama dönemi,
- Kapsam (scope and coverage),
- Planlama süreçleri,
- Sera gazı emisyonlarına ilişkin tahmin ve hesaplamalara yönelik metodolojik yaklaşımlar ve varsayımlar,
- Taraf ülkenin ortaya koyacağı katkının ulusal şartları çerçevesinde ne ölçüde adil ve iddialı (fair and ambitious) olduğuna dair değerlendirme,
- Ulusal katkının Sözleşme’nin 2. Maddesi’ne nasıl hizmet edeceğine ilişkin değerlendirme.
• Gelişmiş ülkeler, gelişmekte olan ülkelere (başta iklim değişikliğinin olumsuz etkilerine karşı zayıf konumda olanlar olmak üzere), emisyon azaltımı ve uyum alanında iddialı adımlar atabilmeleri için, finansal destek sağlamaya çağrılmış,
• Gelişmiş ülkelerin ve mali mekanizma altındaki kurumların, ulusal katkıların hazırlanması ve bildirilmesi konusunda ihtiyaç duyan ülkelere yardım sağlamasına ilişkin çağrı yapılmış ve
• BMİDÇS Sekretaryası’na bildirilen ulusal katkıları web sitesinde yayınlaması ve ulusal katkıların toplam etkisini ortaya koyan bir raporu 1 Kasım 2015 tarihine kadar yayınlaması yönünde talepte bulunulmuştur[1].
Taraf ülkelerin emisyon azaltımına yönelik alacakları sorumluluklara ilişkin olarak geniş ve esnek bir çerçeve ortaya koyan bu karar bir ölçüt ortaya koymaktan ziyade ulusal katkıların niteliğini ülkelerin kendilerine bırakıyor. Bununla birlikte, tüm ülkelerin 2020 sonrasında bugünkünden daha fazla sorumluluk üstlenmesi gerektiği de not ediliyor. Öte yandan bu yıl içerisinde açıklanacak ulusal katkıların iklim değişikliğiyle mücadelede yeterliliğinin BMİDÇS Sekretaryası tarafından değerlendirilmesi bekleniyor. Bu çerçevede Kasım ayında hazırlanacak rapor taraf ülkeler üzerinde bir politik baskı unsuru oluşturabilir. Yapılan katkıların adillik düzeyini ülkelerin kendisine bırakan bu esnek sistemin Paris’te imzalanması beklenen 2020 sonrası iklim değişikliği anlaşmasının yapısına ilişkin ipuçları verdiği söylenebilir.
2020 sonrasına yönelik anlaşmaya ilişkin taslak müzakere metni konusundaki gelişmeler
Taslak müzakere metnine yönelik tartışmaların genel olarak anlaşmanın temel prensipleri, amacı, taraf ülkelerin alacağı sorumluluklara ilişkin farklılaşma ve şeffaflık konuları üzerinde yoğunlaştığı söylenebilir. Bir sonraki bölümde ayrıntılarına değinilecek olan bu tartışmalarda, taraf ülkeler arasındaki keskin tutum farklılıkları nedeniyle bir uzlaşıya varılamadı. Sonuç olarak neredeyse her maddesine ilişkin çok sayıda seçeneği (taraf ülkelerce sunulan önerileri) içeren bir metin “İklim Değişikliğiyle Mücadele Kapsamında Eyleme Yönelik Lima Çağrısı” başlıklı kararın ekine kondu. Bir başka deyişle taraf ülkeler bu yılsonunda Paris’te müzakere edecekleri anlaşma metninin içeriği konusunda çok sayıda öneride bulunmuş olmalarına karşın bir uzlaşmaya varamadılar. Söz konusu önerilerle birlikte kayda geçirilen metin “anlaşmanın genel amacı, emisyon azaltımı, uyum ve kayıp ve zararlar, finansman, teknoloji geliştirme ve transferi, kapasite geliştirme, şeffaflık, zamanlama, uygulamaya ilişkin unsurlar, usul ve kurumlar” konularını içeriyor.
Yeşil İklim Fonu
Hatırlanacağı üzere 2010 yılında Cancun’da gerçekleştirilen COP 16’da kurulması kararlaştırılan Yeşil İklim Fonu (GCF) kapsamında, 2020 yılına kadar yıllık 100 milyar dolar tutarında bir kaynağın mobilize edilmesi öngörülmüştü. Bu hedefe yönelik olarak COP 20 sırasında katkılarını açıklayan ülkelerle birlikte (Örn. İspanya 184 milyon dolar, Avustralya 165.7 milyon dolar, Belçika 63.7 milyon dolar) Fon’un bütçesi hali hazırda 10 milyar doları aştı. Fona destek vermeyi taahhüt eden ülkeler arasında Meksika, Güney Kore ve Endonezya gibi gelişmekte olan ülkeler de bulunuyor. Konferans sırasında ayrıca, GCF Yönetim Kurulu’nun 2015 yılı içerisindeki 3. toplantısından (Ekim ayında gerçekleşecek) geç olmamak kaydıyla projeleri onaylamaya başlayacağı açıklandı[2].
Geçtiğimiz yıldan bu yana önemli bir gelişme kaydeden GCF’nin COP 21 öncesinde projelere destek vermeye başlayacak olması ve gelişmekte olan ülkeler de dahil olmak üzere taraf ülkelerin birbiri ardına fona katkılarını açıklaması ümit verici. Öte yandan bu katkıların miktarı henüz hedeflenenin çok altında bulunuyor. Bu durum iklim finansmanının geleceğine ilişkin belirsizliklerin devam etmesine yol açıyor. Bu belirsizlikler özellikle gelişmekte olan ülke hükümetlerini emisyon azaltımı konusunda çekingen davranmaya itiyor.
Varşova Mekanizması
İklim değişikliği sonucu oluşan kayıp ve zararlar konusu tüm tarafların hassasiyetle yaklaştığı, derin tutum farklılıklarının olduğu bir konu. Gelişmekte olan ülkeler, bu konuda gelişmiş ülkelerin daha fazla sorumluluk üstlenmelerini talep ediyorlar. COP 19’da yoğun tartışmalara neden olan ve G77 grubunun neredeyse konferansı terk etmesine yol açan bu konuda, hatırlanacağı üzere,
- kapsamlı bir risk yönetimi için bilgi ve anlayışın geliştirilmesi ve
- teknoloji, kapasite geliştirme ve finans desteğinin artırılması amaçlarıyla Varşova Mekanizması’nın kurulmasına karar verilmişti. Lima’da alınan kararda ise söz konusu mekanizma dahilinde bir yürütme kurulu oluşturuldu ve iki yıllık bir çalışma programı üzerinde uzlaşıya varıldı. Bahse konu çalışma programı temel olarak:
- İklim değişikliğinin gelişmekte olan ülkeler (özellikle iklim değişikliğine karşı hassas konumdaki) üzerindeki etkilerinin belirlenmesi
- İklim değişikliğinin yavaş gelişen etkilerine yönelik veri toplanması ve bu etkilere karşı önlem geliştirilmesi
- Kapasite ve eşgüdümün gelişimi
- Risk yönetimi ve mali araçlara ilişkin bilginin yayılmasının teşvik edilmesi vb. konuları içeriyor[3].
Söz konusu kararla birlikte bu mekanizmanın hayata geçirilmesine yönelik adımlar atılmış oldu. Ancak çalışma konularından da anlaşılacağı üzere Varşova Mekanizması kapsamında özellikle iklim değişikliğinin etkilerine karşı hassas konumdaki gelişmekte olan ülkelere finansal desteğin artırılması konusunda henüz somut bir adım atılmış değil. Paris’teki müzakereler sırasında gelişmekte olan ülkelerin bu konuyu bir ön koşul olarak öne sürmesi beklenebilir.
· Tutum Farklılıkları İçeren Konular
Müzakereler sırasında taraflar arasında keskin tutum farklılıkları; anlaşmanın temel prensipleri ve amacının yanı sıra, ulusal katkıların amacı ve düzeyi, üstlenilecek sorumluluklara ilişkin farklılaşma, şeffaflık, yardımlar ve uyuma ilişkin konularda su yüzüne çıkıyor. Aşağıda özetlenen bu farklılıklar önümüzdeki yıl Paris’te gerçekleşecek olan tartışmalara ilişkin ipuçları içeriyor.
Çin ve Hindistan’ın başını çektiği gelişmekte olan ülkeler, Afrika Grubu ülkeleri ve Arap Grubu ülkeleri gerek taslak müzakere metnine gerekse ulusal katkıların içeriğine ilişkin tartışmalarda Sözleşme’nin temel ilkelerine atıf yapılmasında ısrarcı oldular. Bu ilkeler taraf ülkelerin iklim değişikliğiyle mücadelede ortak fakat farklılaştırılmış sorumlulukları (common but differentiated responsibilities) ve bireysel koşulları (respective capabilities) dahilinde rol almasını, bu çerçevede Ek 1 içerisinde yer alan gelişmiş ülkelerin öncü olmasını öngörüyor[4]. Buna karşılık, gelişmiş ülkeleri temsil eden taraflar (başta ABD ve AB) ise Sözleşme’nin imzalandığı 1992 yılındaki şartların değiştiği savından hareketle “gelişen sorumluluklar”(evolving responsibilities) kavramını ortaya koyuyorlar. Bu ayrım 2020 sonrası anlaşmanın temel prensiplerinin yanı sıra, ülkelerin üstlenecekleri sorumluluklara ilişkin farklılaşmaya yönelik tartışmalarda da kendini gösteriyor. Zira gelişmekte olan ülkeler bu farklılaşmanın Sözleşme ekleri temel alınarak belirlenmesi gerektiğini savunurken, gelişmiş ülkeler ise bu eklerin geçerliliğini yitirdiğini, bu nedenle iklim değişikliğiyle mücadelede gelişen sorumluluklar göz önüne alınarak tüm ülkelerin ulusal şartları dahilinde sorumluluk üstlenmesi gerektiğini belirtiyorlar.
Taraf ülkeler arasında keskin tutum farklılığının öne çıktığı bir diğer konu ise şeffaflık oldu. Bu çerçevede AB’nin yanı sıra Norveç, İsviçre gibi ülkeler gelişmekte olan ülkelere sağlanan yardımların kullanımı ve bu yardımlar kullanılarak yapılan emisyon azaltımı ve uyum çalışmalarının sonuçlarının raporlanması ve bu çerçevede ortak emisyon hesaplama ve raporlama (Monitoring, Reporting and Verification) kurallarının benimsenmesi gereğine vurgu yapıyorlar. Çin başta olmak üzere gelişmekte olan ülkeler ise Sözleşme’nin “ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar” ilkesine dikkat çekerek şeffaflığa ilişkin sorumlulukların gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için farklı olması gerektiğini savunmaktadır. Öte yandan en az gelişmiş ülkeler ise kapasite eksikliklerine dikkat çekerek ortak MRV kurallarının uygulanabilmesinin ancak yardımlarla mümkün olabileceğini ortaya koymaktalar.
Ulusal katkılara ilişkin tartışmalarda dikkat çeken önemli bir tutum farklılığı ise gelişmekte olan ülkelere sağlanacak yardımlar ve uyuma yönelik faaliyetleri içeriyor. Bu çerçevede Afrika Grubu, G77 ve Arap Grubu ülkeleri azaltım ve uyum faaliyetlerine yönelik finansman, kapasite geliştirme ve teknoloji transferi yardımlarına ilişkin bir güvence alabilmek için bu konuların ulusal katkılara ilişkin kararda yer almasında ısrarcı oldular. Diğer taraftan AB, ABD, Avustralya ve Yeni Zelanda gibi ülkeler ulusal katkıların yalnızca azaltım odaklı olması gerektiğini ve bu konuların anlaşma metnine ilişkin tartışmalarda ele alınması gerektiğini savundular.
Öte yandan COP 19’da yoğun tartışmalara yol açan kayıp ve zararlar konusunun ise anlaşma kapsamına dahil edilmesi konusu bir başka ayrışmaya yol açıyor. Gelişmekte olan ülkeler tarafından gündeme getirilen bu talep gelişmiş ülkeler tarafından, Varşova Mekanizması’nın sorunun çözümü için yeterli olduğu gerekçesiyle, reddediliyor.
· Sonuç
Beklentiler ve elde edilen sonuçlar karşılaştırıldığında COP 21’in 2015 yılında kabul edilmesi beklenen Paris Anlaşması’na giden yolda ümit vadeden bir adım olduğunu söyleyebiliriz. Konferans sonucunda ulusal katkıların çerçevesine yönelik bir karar alınmasının yanı sıra, GCF ve Varşova Mekanizması’nın harekete geçirilmesine yönelik adımlar da atıldı ve yeni anlaşmaya yönelik müzakere metni üzerinde ilerleme sağlandı. Öte yandan anlaşmanın amacı, şeffaflık, sağlanacak yardımlar vb. temel konulara ilişkin taraf ülkeler arasındaki tutum farklılıkları yeni iklim rejimine giden yolun uzunluğunu gösteriyor.
Finansman konusunda kaydedilen gelişmeler değerlendirildiğinde GCF’ye aktarılması taahhüt edilen kaynak miktarının her ne kadar önemli bir artış kaydetmiş olsa da hedeflenenin çok altında olduğu görülüyor. İklim finansmanının gelişmekte olan ülkeleri emisyon azaltımı konusunda etkin önlem almaya yönlendirmenin bir ön koşulu olduğu anlaşılıyor. Bu nedenle, GCF’ye aktarılacak kaynak miktarı büyük önem taşıyor. Gelişmekte olan ülkeler emisyon azaltımı konusundaki projeler yanı sıra uyum, kapasite geliştirme, teknoloji transferi ve kayıp ve zararlar konularında da finansal desteğe ilişkin güvence verilmesi için ısrarcı olacaklardır. Öte yandan gelişmiş ülkeler ise sağlayacakları desteğin etkin biçimde kullanıldığından emin olmak istiyorlar. Bu itibarla şeffaflık hükümleri üzerinde uzlaşma sağlanması büyük önem taşıyor.
Alınan kararın ulusal katkıların çerçevesini ortaya koyan bölümleri incelendiğinde ise emisyon azaltımına yönelik olarak atılacak adımların ülkelerin kendi şartları dahilinde belirlenmesine imkan tanıyan esnek bir yapı öngördüğü anlaşılıyor. Kyoto Protokolü’ne kıyasla oldukça farklı bir yaklaşımı barındıran bu karar sonucunda ortaya çıkacak yapının daha kapsayıcı olmasını bekleyebiliriz.
Önemli Tarihler
Son olarak COP 21’e kadar olan süreçte önemli tarihlere göz atmak fayda sağlayacaktır. Zira bu tarihlerde yaşanacak gelişmeler Paris’te yapılacak tartışmaların içeriğini belirleyecektir.
8 – 13 Şubat 2015: Durban Güçlendirilmiş Eylem Platformu Geçici Çalışma Grubu 2. 8 Oturumu (Taslak Anlaşma metni üzerinde müzakereler devam edecek)
31 Mart 2015: Ulusal katkıların bir kısmı iletilmiş olacak
1-11 Haziran 2015: Bonn İklim Değişikliği Konferansı (COP 21 öncesi teknik müzakereler gerçekleşecek)
Ekim 2015:GCF Yönetim Kurulu 3. Toplantısı (İlk projelerin onaylanması bekleniyor)
30 Kasım - 11 Aralık 2015:COP 21 Toplantısı
[1] Decision – /CP.20, Lima Call for Climate Action
[2] Decision CP 20, Report of the Green Climate Fund to the Conference of the Parties and guidance to the Green Climate Fund
[3] Decision -/CP.20, Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts
[4] Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Sözleşmesi, 1992, Madde 3-4
"TÜSİAD Tartışma Makaleleri Dizini" güncel tartışmalara yönelik ve genel okuyucu kitlesi için TÜSİAD Araştırmacıları tarafından hazırlanan kısa makalelerden oluşmaktadır. "TÜSİAD Tartışma Makaleleri Dizini"nde yer alan görüşler yalnızca yazara aittir ve TÜSİAD’ın görüşlerini yansıtmayabilir.